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Force
est de constater, au jour
d'aujourd'hui, en France
comme partout à
travers l'Europe, et parfois
même d'une ville
à l'autre dans
un même pays, que
les immigrés et
les minorités ethniques
ont très diversement
réussi à
avoir accès, notamment
au niveau local, aux sphères
et aux processus d'élaboration
de la décision
publique sur les questions
qui les touchent.
Sans
cesse renouvelés,
les débats autour
de cette question le sont
sans doute parce que l'exclusion
sociale et politique des
résidents étrangers
ou des nationaux considérés
comme porteurs d'ethnicité
dans l'espace public,
fait naître des
situations qui non seulement
compromettent les acquis
démocratiques les
plus élémentaires
1
mais encore remettent
en cause des principes
moraux fondamentaux 2. Ce qui se joue finalement, ce sont les bases d'une réflexion
actuelle sur les conditions
d'une citoyenneté
moderne et digne, mobilisable
dans le cadre d'un espace
public démocratique
local.
Nous
voudrions ici évoquer
l'intérêt
qu'il y a à s'intéresser
aux éléments
susceptibles aujourd'hui
de configurer au niveau
local une structure des
opportunités de
« citoyennisation
» 3
et de participation politique
des populations issues
de l'immigration. Réflexion
qui se situe d'ailleurs
dans le cadre d'une problématique
plus générale
: le sens de la démocratie
locale aujourd'hui.
La
participation politique
des personnes issues de
l'immigration au niveau
local est susceptible
de prendre plusieurs formes
sur lesquelles nous ne
disposons pas toujours
d'informations très
vastes. C'est notamment
le cas pour la participation
électorale aux
scrutins locaux, la participation
par la représentation
dans les assemblées
élues - mais sur
ce point les travaux de
Vincent Geisser sur les
élites politiques
d'origines maghrébines
ont ouvert la voie
4
- ainsi que pour la participation
aux fédérations
locales des partis politiques.
Plus nombreux sont les
travaux sur les formes
de mobilisation ethnique
et la vie associative.
Mais si l'on dispose d'informations
que l'on pourrait considérer
comme « sectorielles
», il faudrait sans
doute se demander comment
les différents
espaces et les différentes
problématiques
participatives sont susceptibles
de se configurer pour
travailler dans le sens
d'une pleine et entière
citoyennisation des populations
issues de l'immigration.
Ce
que nous souhaiterions
ici, c'est jeter les bases
de quelques points qui,
s'ils ne sont pas exhaustifs,
mériteraient pourtant
que l'on s'y intéresse
plus longuement, en ce
qu'ils contribuent à
questionner la structure
des opportunités,
au niveau local, d'un
plus démocratique,
qu'il s'agisse par ailleurs
de démocratie participative
ou de démocratie
représentative.
Des
conditions défavorables
à une « socialisation
associative » à
la participation citoyenne
?
La
vie associative, qui encadre
- et souvent épuise
- la participation politique
des populations issues
des migrations ne saurait
toujours être considérée
comme la meilleure - et
encore moins la seule
- passerelle vers une
participation citoyenne
plus complète dans
l'espace public local.
Rappelons
tout de suite que la question
du « préalable
associatif » semble
bien être un débat
dépassé,
même s'il revient
parfois par des voies
- et des voix - où
on ne l'attend pas. Ce
qui est notamment le cas
de certains discours qui
détournent l'argument
essentiel selon lequel
la citoyenneté
n'a pas seulement une
portée politique
mais renvoie à
une réalité
plus large. Ce qui ressemble
parfois à une invitation
courtoise mais ferme à
ne pas mélanger
les registres, autrement
dit, à se tenir
à distance du politique,
ce fameux politique qui
ne saurait tout faire...
Sur
la question de l'émulation
associative au niveau
local comme facteur favorisant
le passage au politique
des revendications et
des carrières militantes
des personnes issues de
l'immigration, il faut
reconnaître que
la configuration actuelle,
et récurrente,
des relations entre collectivités
locales et associations
issues de l'immigration
n'est pas toujours des
plus favorables. Et par
de nombreux traits, on
retrouve là des
« tendances lourdes
», valables pour
toutes les associations
dites à tendance
« culturelle »
5.
L'observation
montre que les capacités
d'action de ces associations
sont relativement limitées.
Une des principales raisons
est la place prépondérante
de l'acteur politique
: ce sont les municipalités
qui s'assurent la maîtrise
de la définition
des enjeux de ces relations
et qui contrôlent
ainsi les processus de
mobilisation des associations
autour du pouvoir communal.
Ce sont les municipalités
qui définissent
les conflits, et ceux-ci
sont presque exclusivement
circonscrits à
l'activité interne
des associations, ne portant
donc que rarement sur
les orientations globales
de l'action culturelle
et/ou civique. Les associations
disposent le plus souvent
de moyens restreints pour
transformer leurs demandes
en exigences et cela explique
que les conflits dont
l'initiative leur revient
restent à l'état
latent. Les rares tentatives
pour s'extraire de ce
schéma sont le
plus souvent étouffées
ou marginalisées
par le savoir-faire des
élus et des techniciens
culturels.
A
noter aussi le fait que
les élus ne travaillent
pas toujours au développement
d'un « espace public
de délibération
», préalable
celui-ci au développement
de la démocratie
locale dans son ensemble.
Tout semble se passer
plutôt comme si
les élus redoutaient
finalement la formation
d'un espace qui suppose
l'organisation «
d'un espace horizontal
de concitoyenneté
» 6.
D'autres
facteurs défavorables
existent, qui tiennent
cette fois à des
faiblesses internes aux
associations, visibles
et non sans effet dans
l'espace public local.
On voit ainsi apparaître,
de manière là
aussi récurrente,
des faiblesses de la participation
et la tendance au clivage
entre la base et les dirigeants.
Et comme le montrent les
travaux de Catherine Wihtol
de Wenden, si certains
leaders associatifs cherchent
aujourd'hui à se
préserver du vedettariat
ou à s'inscrire
dans une autre logique,
plus institutionnelle,
plus juridique, axée
sur la défense
des droits ; si les associations
de militants civiques
tendent actuellement,
dans une phase de repli
à se définir
comme un mouvement «
moral » et à
s'ancrer davantage sur
le terrain, si les priorités
sont données (par
delà les manipulations
politiques) à la
lutte contre l'exclusion
au niveau local, etc 7... il n'en reste pas moins une « rigidification
» des structures
associatives qui sont
devenues les interlocuteurs
attitrés et les
partenaires privilégiés
des élus locaux
8.
Les associations tendant,
même au niveau local,
à se professionnaliser
et à se bureaucratiser,
au détriment de
la démocratie interne.
Mais
si ces associations issues
de l'immigration ne semblent
pas à même
de « forcer le pas
» à une participation
citoyenne plus approfondie,
le sens dans lequel ces
structures prennent statut
d'interlocuteur pour les
collectivités locales
est, lui, susceptible
de dessiner « en
creux » les contours
de cette « nouvelle
citoyenneté »
locale encore ténue
dont disposent les immigrés
et les individus porteurs
d'ethnicité dans
l'espace public français.
Les
municipalités ont
été amenées
à mettre en place
des mécanismes
de communication avec
les différentes
communautés d'origine
étrangère.
Ainsi donc émergent
dans l'espace public local
des « interlocuteurs
communautaires »,
mobilisés pour
traiter des questions
relatives aux communautés
concernées mais
aussi parfois comme relais
supposés d'un «
vote ethnique »
qui n'existe pas si ce
n'est au titre de fantasme
9.
On assiste également
à la mobilisation
par les élus locaux,
dans certaines occasions
de plus en plus nombreuses,
de travailleurs sociaux
qui appuient leur professionnalisation
sur une « connaissance
de l'intérieur
», sur une familiarité
due à l'origine.
Les collectivités
locales travaillent, semble-t-il,
de plus en plus à
la facilitation d'un recrutement
susceptible d'avoir des
effets bénéfiques
en termes de « proximité
communautaire »,
même si les responsables
locaux saisissent les
risques d'hostilité
et d'évitement
de la part des populations
dites « autochtones
» 10. Notons au passage que si le déni d'ethnicisation
des politiques et des
catégories du politique
est toujours de rigueur
chez le personnel politico-administratif
des collectivités
locales, la prise de sens
du marqueur ethnique -
dont nous avons suggéré
quelques indices - est
pourtant efficace et susceptible
sans doute de travailler
les représentations
comme les processus de
valorisations des acteurs
politiques ainsi que les
modalités de l'action
publique.
Un autre trait remarquable
consiste en ce que les
catégories de médiateurs
et d'intermédiaires
culturels ne sont plus
aujourd'hui reprises par
les acteurs qui se posent
volontairement en partenaires
dans leurs relations avec
les institutions publiques
et les collectivités
locales. Un des indices
qui tendraient à
montrer que cette configuration
est peut-être en
train de prendre, se trouve
dans le fait que «
les thèmes lancés
ou récupérés
par les uns ou par les
autres sont échangés
comme un jeu de balles
au fil des modes »
11.
Mais cela suffira-t-il
?
La
persistance d'un «
doute raisonnable »
sur les modalités
d'approfondissement de
la démocratie locale
?
Sur
ces questions d'accès
pour les immigrés
et les minorités
ethniques aux sphères
et aux processus d'élaboration
de la décision
publique locale, l'exigence
d'expertise est claire
et l'ambition européenne
12.
Comme en témoigne
le mouvement européen
en faveur d'une harmonisation
des institutions, amorcé
en 1992 avec la Conférence
permanente des pouvoirs
locaux et régionaux
de l'Europe sous le titre
Pour une nouvelle politique
communale multiculturelle
en Europe. Celui-ci renfermait
déjà des
recommandations à
l'intention des autorités,
consacrées à
la participation effective
des immigrés à
la vie politique locale.
Le mouvement se poursuit
aujourd'hui au niveau
européen par la
mise en place depuis 1996
d'un projet MOST-UNESCO
intitulé «
Politiques multiculturelles
et citoyenneté
dans les villes européennes
». L'étude
a pour ambition de permettre
à terme - après
analyse des données
empiriques recueillies
de manière comparative
dans toute l'Europe -
de construire et de tester
une typologie théorique
des modes de citoyenneté
ou de participation dans
les villes européennes.
Cela devrait ouvrir alors
à une diffusion
auprès des décideurs
et des représentants
des communautés,
et à un examen
avec eux, de tout un éventail
d'expériences municipales
et de recommandations
sur les « meilleures
pratiques » en ce
qui concerne les politiques
municipales et la participation
des immigrés et
des minorités ethniques.
La
situation en France n'est
pas très éloignée
de ce dont on a pris conscience
à l'échelon
européen. De nombreuses
réflexions théoriques
et expériences
pratiques ont été
menées autour des
formules « élus
étrangers associés
aux conseils municipaux
» et « conseils
périphériques
à vocation consultative
» qui visaient à
réduire le déficit
d'insertion des immigrés
au niveau local 13. Et le bilan est contrasté. Force est en effet
de constater que les autorités
locales peuvent avoir
créé ces
institutions comme solution
de rechange au droit de
vote, comme canal pour
l'expression de l'opinion
des immigrés, comme
« agence de renseignements
» à destination
des techniciens de la
politique locale, comme
geste symbolique pour
favoriser l'harmonisation
des relations interethniques
et combattre la discrimination
ou comme mécanisme
auxiliaire pour éviter
l'aliénation et
le ressentiment 14. Reste que ces formes de participation, reposant forcément
sur des modalités
marginales et des contextes
locaux marqués
par une forte activité
militante, présentent
par définition
un caractère minoritaire
et expérimental
qui en grève l'efficacité
comme mécanisme
intégrateur.
La
posture des acteurs -
politiques notamment -
est finalement celle du
« doute raisonnable
». On ne sait trop
comment évaluer
les effets d'entraînement
des expériences
mises en place. Des questions
persistent, incontournables
et épineuses, comme
celle de la représentation
politique - c'est-à-dire
de savoir qui est habilité
à parler au nom
d'un groupe particulier
de la population 15.
On s'interroge sur l'emprise
de l'Etat centralisateur,
aux côtés
des « élites
influentes » locales
lorsqu'il s'agit de déterminer
la composition et les
missions des organismes
consultatifs des immigrés...
Bref, des interrogations
demeurent qui freinent,
quand elles n'immobilisent
pas, la volonté
politique.
Nombreux
sont aussi les chercheurs
et les acteurs associatifs
qui, comme Vincent Geisser
16, s'approprient la posture du doute raisonnable d'une façon
un peu différente,
non plus pour «
éviter de... au
cas où »
mais pour « mettre
en garde contre ».
En effet, il s'agit sans
doute de se méfier
de toutes les formules
de substitution qui finalement
accréditent - consciemment
ou non d'ailleurs - la
thèse d'une nécessaire
éducation politique
des immigrés préalable
à une citoyenneté
pleine et entière.
Le
débat est aujourd'hui
relancé sur toutes
ces questions avec la
réapparition depuis
quelque temps dans l'espace
public de la thématique
« droit de vote
pour les étrangers
» aux élections
locales et européennes,
comme en témoigne
l'appel signé le
18 mars dernier par 40
associations d'immigrés,
et venu compléter
l'appel du collectif «
Mêmes droits, même
sol, même voix »
d'octobre 1999 et qui,
ayant reçu le soutien
de 500 élus, souhaitait
« faire entendre
la voix des immigrés
eux-mêmes ».
Ce
qui est par ailleurs remarquable,
c'est le véritable
«faisceau»
de précautions
démocratiques qui
tend finalement à
se mettre en place - presque
paradoxalement, même
si ces initiatives sont
fort opportunes - à
côté de ce
doute raisonnable qui
demeure sur les modalités
d'approfondissement de
la démocratie locale.
Deux éléments
nous paraissent essentiels,
qui méritent d'être
évoqués.
Le
premier concerne la préoccupation
croissante des acteurs
politiques, associatifs
et universitaires sur
la question des barrières
à la citoyennisation
des populations issues
de l'immigration qui se
sédimentent dans
les processus de discriminations
ethniques et raciales
à l'uvre. De toutes
parts, on commence en
effet à s'organiser
pour penser l'ampleur
et le traitement des discriminations,
même si la sortie
des logiques d'euphémisation
ou d'amplification, préliminaire
nécessaire pour
objectiver les éléments
du débat, n'est
pas toujours aisée.
Et sur le thème
qui nous occupe aujourd'hui,
les premiers enseignements
de la politique de lutte
mise en place par les
CODAC (Commissions départementales
d'accès à
la citoyenneté),
doivent être rappelés.
Mises
en place pour pister les
actes de discrimination
et les faire reculer,
les 115 CODAC créées
mars 1999, placées
sous l'autorité
des préfets et
composées de l'ensemble
des représentants
des administrations, des
organismes sociaux, des
élus, du procureur
de la République
et d'associations, présentent
un bilan quantitativement
modeste mais encourageant.
Sur 401 signalements recensés
en un an d'existence,
353 se sont avérés
correspondre à
des cas de discriminations
véritables, suivis
d'effets. Par souci d'efficacité,
certaines CODAC se sont
déjà déconcentrées,
fonctionnant ainsi par
groupe de travail thématique
(emploi, logement, loisirs,
relations avec les administrations...).
Mais il s'agit maintenant
de pérénniser
ce dispositif et d'en
assurer un fonctionnement
optimal. L'objectif que
se posent la plupart des
acteurs mobilisés
sur le terrain est l'installation
d'antennes de proximité
dans les quartiers. L'enjeu
est en effet de réconcilier
pratiquement l'Etat et
une jeunesse en difficulté
qui ne lui accorde plus
sa confiance. La question
est donc celle des relais
susceptibles de travailler
à la facilitation
de ce processus de saisine
de proximité. Une
réflexion - dont
l'initiative reviendrait
sans doute aux associations
- mériterait d'être
menée sur ce que
pourrait être notamment
la contribution des municipalités,
dans leur globalité
et pas seulement par leurs
élus, à
l'inscription renforcée
dans la durée et
dans le territoire de
cette politique de lutte
contre les discriminations.
Un autre élément
semble enfin caractériser
la réflexion actuelle
sur l'accès pour
les populations issues
de l'immigration aux sphères
et aux processus d'élaboration
de la décision
publique locale. Il consiste
en la prise de conscience
progressive, via les chercheurs
en sciences sociales,
de ce qu'il n'est plus
possible de l'extraire
d'une réflexion
plus globale, et simultanée,
sur le sens - double acception
- de la démocratie
locale. Il s'agit bel
et bien d'orienter la
réflexion sur ce
que révèlent
les nouvelles formes de
participation (à
savoir ce qui se lit en
deçà des
pratiques) et sur ce que
transforment ces nouvelles
formes de participation
(c'est-à-dire,
ce qui se lit au-delà
des pratiques). Et sur
ce point les recherches
portant sur les comités
de quartiers sont essentielles
17.
Elles renvoient notamment
à la problématique
des « initiatives
'descendantes' qui s'avèrent
plus des indices d'une
démocratie locale
'octroyée' plutôt
que 'conquise' »
; et au climat de recherche
de « procédures
paisibles » au sein
des collectivités
locales. Elles interrogent
également les sentiments
de désappropriation,
voire de manipulation,
produits par le déroulement
des procédures
participatives ainsi que
les limites posées
par ces dites «
instances de représentation
additionnelle »
au rang desquelles, la
« dé-responsabilisation
de l'élu ».
Et là aussi le
doute raisonnable subsiste,
puisqu'en des domaines
où l'objectif est
la facilitation de l'accès
aux sphères de
décision publique
pour les habitants, tout
se construit plutôt
sur le mode des «
multiplicateurs de légitimité
» pour les maires.
Reste à évoquer
finalement les options
des collectivités
locales en matière
de politiques publiques
touchant les populations
issues de l'immigration.
Une hypothèse émerge
depuis quelques années
qui questionne - à
côté des
réflexions plus
« académiques
» en termes de politiques
municipales d'intégration
- la mise en place de
« politiques locales
de l'ethnicité
» 18. S'agit-il d'une figure raisonnable de l'évolution
des relations entre collectivités
locales et populations
issues de l'immigration
?
Vers
une sensibilité
plus marquée des
acteurs locaux au traitement
des questions «
dites ethniques »
?
S'il
ne semble pas prudent
- et sociologiquement
correct - de parler aujourd'hui
de « politiques
locales de l'ethnicité
» en tant que telles,
il est néanmoins
certain que se configurent
actuellement des dynamiques
locales autour du «
problème ethnique
». Cela renvoie
au processus d'émergence
d'espaces politiques marginaux
dégagés
aux marches de la décentralisation.
On peut ainsi retracer
comment un secteur de
l'action publique, celui
de l'immigration, se déplace
de politiques nationales
de régulation des
flux d'entrants articulées
aux cycles économiques
vers des politiques localisées
de gestion de la cohabitation
interethnique dans un
contexte de maintien de
la cohésion sociale.
Ce
qui semble émerger,
c'est une sensibilité
de plus en plus marquée
au niveau des collectivités
locales aux questions
liées à
l'ethnicité, c'est-à-dire
à des problématiques
politiques pour lesquelles
l'ensemble des acteurs
de l'espace public local
se trouvent aux prises
avec des individus porteurs
d'ethnicité et
susceptibles d'opérer
des choix d'ethnicité
- que n'épuisent
pas le registre des revendications
communautaires. A ce niveau,
des croyances en l'efficace
ethnique ou en la nécessité
de traiter « à
l'ethnique » certaines
questions se dessinent.
Tout comme la multiplication
des situations interprétés
dans le sens d'une grammaire
de l'ethnicité
que l'on tente d'acclimater
ou de rendre conforme
au fameux modèle
républicain.
Cela
étant, même
s'il convient de se garder
de sur-interpréter
ces mobilisations autour
du « référentiel
ethnique », rien
n'autorise à passer
sous silence une réflexion
construite sur l'ethnicisation
des catégories
du politique au niveau
local. Puisqu'il s'agit
aussi de renouveler les
points de vue sur les
relations entre collectivités
locales et populations
issues de l'immigration.
NOTES
1-
R. Bauböck, Immigration
and the Boundaries of
Citizenship, Coventry,
Center for Research in
Ethnic Relations, Monographs
in Ethnic Realtions n°4,
1992
2- J.H. Carens, «
Membership and Morality
: Admission to Citizenship
in Liberal Democratic
States », in R.W.
Brubaker (dir.), Immigration
and the Politics of Citizenship
in Europe and North America,
New York, University Press
of America, 1989, pp.31-49
3- M. Martiniello, «
Les immigrés et
les minorités ethniques
dans les institutions
politiques : ethnicisation
des systèmes politiques
européens ou renforcement
de la démocratie
? », Revue Européenne
des Migrations Internationales,
(14) 2, 1998, pp.9-18
4- V. Geisser, Ethnicité
républicaine, Paris,
Presses de Sciences Po,
1997
5- R. Balme, « La
participation aux associations
et le pouvoir municipal.
Capacités et limites
de la mobilisation par
les associations culturelles
dans les communes de banlieue
», Revue française
de sociologie, XXVIII,
1987, pp.601-639
6- J. Chevallier, «
Synthèse »,
in La démocratie
locale. Représentation,
participation et espace
public, CRAPS-CURAPP,
Paris, PUF, 1999
7- C. Wihtol de Wenden,
« Que sont devenues
les associations civiques
issues de l'immigration
? », Hommes et Migrations,
n°1206, mars-avril
1997, pp.53-66
8- J. Chevallier, op.cit..
9- S. Kelfaoui, «
Un vote maghrébin
en France ? », Hérodote,
n°80, janvier-mars
1996
10- Centre de Recherches
Politiques de la Sorbonne
pour la Direction de la
Population et des Migrations,
« Les politiques
municipales d'intégration
des populations d'origine
étrangère
», synthèse
in Migrations Etudes,
n°86, 1999
11- C. Wihtol de Wenden,
op.cit..
12- S. Vertovec, «
Politiques multiculturelles
et citoyenneté
dans les villes européennes
», Revue Internationale
de Sciences Sociales,
n°156, juin 1998,
pp.211-224
13- B. Delemotte, J. Chevallier
(dir.), Etranger et citoyen.
Les immigrés et
la démocratie locale,
Paris, l'Harmattan, 1996
14- Voir notamment sur
ces questions U. Anderson,
« Consultative Institutions
for Migrant Workers »,
in Z. Layton-Henry (dir.)
Political Rights of Migrant
Workers in Western Europe,
Londres, Sage, 1990, pp.113-126
15- R. Grillo, Ideologies
and Institutions in Urban
France. The Representation
of Immigrants, Cambridge,
Cambridge University Press,
1995
16- V. Geisser, S. Kelfaoui,
« Tabous et enjeux
autour de l'ethnicité
maghrébine dans
le système politique
français »,
Revue Européenne
des Migrations Internationales,
(14) 2, 1998, pp.19-32
17- Voir les travaux de
L. Blondiaux, C. Neveu,
F. Rangeon in La démocratie
locale. Représentation,
participation et espace
public, CRAPS-CURAPP,
Paris, PUF, 1999
18- T. Berthet, «
Doit-on parler de politiques
locales de l'ethnicité
? », in R. Balme,
A. Faure, A. Mabileau,
Les nouvelles politiques
locales. Dynamiques de
l'action publique, Paris,
Presses de Sciences Po,
1999, pp.299-320
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