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La
protection sociale des
travailleurs migrants
communautaires est garantie
par le règlement
(CEE) n° 1408/71.
Le principe de non discrimination
entre ressortissants communautaires
doit être respecté.
Les travailleurs migrants
ressortissants d'Etats
tiers ne bénéficient
pas comme les ressortissants
des Etats membres de la
Communauté du droit
à la libre circulation
et de toutes les conséquences
qui en découlent,
notamment en matière
de sécurité
sociale. Il sont en général
soumis au statut que réserve
chaque Etat aux étrangers.
Cependant,
certains accords conclus
par la CEE avec des pays
tiers confèrent
des droits particuliers.
La décision n°
3/80 découlant
de l'accord d'association
CEE-Turquie est la plus
significative.
Le
contenu de la décision
n° 3/8
Les
premières dispositions
décidées
en matière de sécurité
sociale ont été
prises seulement quelques
années après
la conclusion de l'accord
d'association, dans le
protocole additionnel,
qui prévoyait que
« avant la fin de
la première année
après l'entrée
en vigueur du présent
protocole, le conseil
d'association arrête
des dispositions en matière
de sécurité
sociale en faveur des
travailleurs de nationalité
turque qui se déplacent
à l'intérieur
de la Communauté
». Finalement, après
de longues tractations,
les objectifs visés
par le protocole n'ont
été concrétisés
que par l'adoption de
la décision n°
3/80. Cette décision
comporte, pour l'essentiel,
des règles de coordination
en matière de sécurité
sociale, rendant applicables
par analogie certaines
dispositions des règlements
n° 1408/71 et n°
574/72 du Conseil, du
21 mars 1972. «
Cela s'explique probablement
par le fait qu'initialement,
l'objectif de l'association
avec la Turquie était
de préparer une
éventuelle adhésion
à la Communauté
européenne, qui
depuis lors est sans cesse
reportée ».
A.-
Le champ d'application
personnel
S'agissant,
en premier lieu, des bénéficiaires
de cette décision,
il convient d'observer
qu'elle s'applique d'abord
aux travailleurs de nationalité
turque, cette notion devant
être comprise de
manière large.
En effet, par travailleurs,
il y a lieu d'entendre
à la fois les travailleurs
actifs et ceux qui ont
quitté le marché
de travail après
avoir atteint l'âge
requis pour bénéficier
d'une pension de vieillesse
ou après avoir
été victimes
d'un des risques donnant
droit à des allocations
au titre d'autres branches
de la sécurité
sociale. Il convient de
relever que la décision
s'applique également
aux membres de la famille
des travailleurs turcs
résidant avec eux
dans l'Etat membre où
ils sont occupés.
La notion de « membre
de famille » est
définie de la même
manière qu'elle
figure dans l'article
1er du règlement
n° 1408/71 du Conseil
des Communautés
européennes du
14 juin 1971, relatif
à l'application
des régimes de
sécurité
sociale aux travailleurs
salariés et à
leur famille qui se déplacent
à l'intérieur
de la Communauté.
Les membres de la famille
résidant en Turquie
sont pris en compte pour
le calcul des prestations
d'invalidité, de
vieillesse et de décès.
B.-
Le champ d'application
matériel
Pour
l'essentiel, la décision
n° 3/80 reprend les
grands principes qui figurent
dans le règlement
modifié n°
1408/71, applicable aux
ressortissants communautaires,
à savoir :
- les prestations de maladie
et de maternité
;
- les prestations d'invalidité,
y compris celles qui sont
destinées à
maintenir ou à
améliorer la capacité
de gain ;
- les prestations de vieillesse
;
- les prestations d'accident
du travail et de maladie
professionnelle ;
- les allocations de décès
;
- les prestations de chômage
;
- les prestations familiales.
Ces
domaines sont couvert
par la décision
n° 3/80, quelle que
soit la nature du régime
concerné : régime
général
et spécial, contributif
et non contributif.
L'égalité
de traitement englobe
également les obligations
de l'employeur relatives
aux prestations visées
par la décision
n° 3/80.
L'assimilation
aux travailleurs nationaux
ne s'appliquent pas aux
prestations suivantes
:
- assistance sociale et
médicale ;
- prestations en faveur
des victimes de la guerre
ou de ses conséquences.
Les
prestations et allocations
familiales sont versées
aux travailleurs turcs
dans les même conditions
qu'aux ressortissants
des Etats membres mais
seulement pour les enfants
qui résident sur
le territoire de l'un
des Etats membres de la
Communauté, qui
peut-être différent
de celui où le
travailleur a sa résidence
(art. 12).
Les
prestations non contributives
françaises sont
visées par la décision
n° 3/80, (allocation
supplémentaire
du Fonds national de solidarité,
allocation aux adultes
handicapés, allocation
« autonome »,
allocation aux vieux travailleurs
salariés, secours
viager, allocation aux
mères de famille,
allocation spéciale
vieillesse) à l'exception
de l'allocation supplémentaire
du Fonds national de solidarité.
Elles doivent par conséquent
être versées
aux ressortissants turcs
résidant en France,
malgré la condition
de réciprocité
qui figure dans les textes
nationaux.
Le contentieux relatif
à la décision
n° 3/80 est très
récent et par conséquent
très incomplet.
C'est essentiellement
la question de l'effet
direct qui a été
abordée dans le
premier arrêt de
la CJCE.
L'interprétation
des affaires turques par
la CJCE
La
question qui se pose dans
la première affaire
vise à savoir si
la décision n°
3/80 est directement applicable
telle quelle dans la Communauté
ou s'il est nécessaire
qu'elle ait fait l'objet
d'un acte de transposition
adéquat de la part
du Conseil. Au préalable,
il fallait vérifier
si cette décision
était entrée
en vigueur et, le cas
échéant,
à quelle date.
A.-
L'affaire Taflan-Met
: une décision
non favorable aux ressortissants
turcs
Selon
l'avocat général
La Pergola, la volumineuse
décision n°
3/80 du conseil d'association
n'est pas d'effet direct
pour les raisons suivantes.
La décision n°
3/80 ne prévoirait
pas de date d'entrée
en vigueur. Cela montrerait
que les auteurs de la
décision n'auraient
pas voulu la considérer
comme étant en
vigueur à la date
à laquelle ils
l'ont adoptée.
D'après cette thèse,
la décision n°
3/80 aurait en effet un
contenu normatif qui ne
serait pas complet et
qui nécessiterait
par conséquent,
avant d'entrer en vigueur,
l'adoption de dispositions
d'application adéquates.
La décision n°
3/80 aurait besoin obligatoirement
d'une mesure d'exécution.
Contrairement aux conclusions
de son avocat général,
la Cour estime que, bien
que la décision
ne compte aucune disposition
relative à son
entrée en vigueur,
elle est bien entrée
en vigueur à la
date de son adoption en
raison du caractère
contraignant que l'accord
attache aux décisions
du conseil d'association,
soit le 19 septembre1980,
et que, depuis lors, les
parties contractantes
étaient liées
par cette décision
. On peut en déduire
que la Communauté
est tenue de prendre les
mesures d'exécution
nécessaires et
que le Conseil est en
situation de carence depuis
1983, année au
cours de laquelle la Commission
lui a soumis la proposition
du règlement mettant
en oeuvre la décision
n° 3/80.
Cependant, malgré
l'entrée en vigueur,
les dispositions de la
décision, et plus
particulièrement
ses articles 12 et 13,
n'ont pas d'effet direct
sur le territoire des
Etats membres. Constatant
que la décision
n° 3/80 était
destinée «
à être complétée
et mise en application
par un acte ultérieur
du Conseil », concernant
notamment le principe
de totalisation, la Cour
a considéré
que les articles 12 et
13 de cette décision
n'avaient pas d'effet
direct sur le territoire
des Etats membres et n'étaient
pas, dès lors,
de nature à engendrer
pour les particuliers
le droit de s'en prévaloir
devant les juridictions
nationales. Elle ajoute
que « même
si certaines de ses dispositions
sont claires et précises,
la décision n°
3/80 ne peut être
appliquée tant
que des mesures complémentaires
de mise en oeuvre n'ont
pas été
adoptées par le
Conseil » .
Cet
arrêt suppose donc
que les ressortissants
turcs ne peuvent invoquer
devant les tribunaux des
pays d'accueil le droit
communautaire pour bénéficier
des prestations sociales
au même titre que
les nationaux.
Pour
un auteur, l'arrêt
de la Cour serait «
complètement illogique
ou simplement erroné
». Il est vrai que
l'accumulation et les
transferts des allocations
dans les différents
Etats membres peuvent
exiger l'adoption de dispositions
détaillées
de mise en oeuvre. Toutefois,
l'application du principe
d'égalité
de traitement en matière
de sécurité
sociale ne devrait pas
avoir besoin de telles
mesures. C'est là
une jurisprudence constante
qui a été
maintes fois répétées
par la Cour, notamment
à propos des travailleurs
maghrébins. Il
est strictement interdit
de tolérer une
discrimination en raison
de la nationalité.
Mais
depuis, la Cour de justice
a été de
nouveau saisie d'une question
préjudicielle en
interprétation
de la décision
n° 3/80. Contrairement
aux questions libellées
en des termes généraux
qui étaient posées
dans l'affaire Taflan-Met,
la Cour a statué,
dans cette nouvelle affaire,
sur la question précise
de l'effet direct de l'article
3, paragraphe 1, de la
décision n°
3/80, relatif au principe
de l'égalité
de traitement.
B.-
Un revirement de jurisprudence
avec l'affaire Sema
Sürül
La
CJCE tranche une question
d'autant plus délicate
que, six jours seulement
après son arrêt
Taflan-Met la Cour européenne
des droits de l'homme
a rendu l'arrêt
Gaygusuz dans lequel les
juges de Strasbourg estiment
que l'article 14 de la
convention, qui prohibe
toute distinction dans
la jouissance de droits
et libertés reconnus
dans la convention, fait
obstacle à la différence
de traitement entre autrichiens
et étrangers quant
à l'attribution
de l'allocation d'urgence.
Cet arrêt sera d'ailleurs
cité expressément
dans les arguments de
la demanderesse. Mme Sürül,
est arrivée en
Allemagne en 1991 pour
y rejoindre son mari,
qui était lui-même
arrivé en 1987,
en tant qu'étudiant.
Ce statut lui permettait
néanmoins, au regard
de la législation
allemande, d'occuper un
emploi salarié
à raison d'un maximum
de seize heures par semaine.
Il cotisait donc aux organismes
sociaux. Mme Sürül,
quant à elle, n'occupait
pas d'emploi. Le couple
était, à
cette époque, en
possession d'une autorisation
accessoire de séjour.
A la suite de la naissance
de leur enfant en septembre
1992, Mme Sürül
percevait une allocation
familiale, complétée
par la suite par une autre
allocation versée
en raison de l'insuffisance
des revenus de la famille.
Toutefois, en décembre
1993, la caisse a décidé
de cesser, à compter
du 1er janvier 1994, le
versement de ces prestations,
compte tenu de la précarité
du titre de séjour
dont Mme Sürül
était titulaire.
Cette dernière
considérait que
ce refus équivalait
à une clause de
nationalité, incompatible
avec l'article 3 de la
décision n°
3/80, et contestait une
telle décision
devant la juridiction
compétente, qui
décida de surseoir
à statuer et de
saisir la CJCE d'un renvoi
préjudiciel.
· L'applicabilité
directe du principe d'égalité
de traitement
Dans ses observations,
Mme Sürül soutient
que le principe d'égalité
de traitement énoncé
par l'article 3, paragraphe
1, satisfait aux conditions
voulues pour produire
un effet direct. Selon
elle, l'article comporte
des obligations claires
et précises qui
ne sont subordonnées,
dans leur exécution
ou dans leurs effets,
à l'intervention
d'aucun acte ultérieur.
Elle estime que l'interdiction
générale
d'appliquer aux ressortissants
turcs un traitement moins
favorable que celui réservé
aux nationaux et aux ressortissants
des autres Etats membres
est non seulement contraire
à l'article 3,
paragraphe 1, mais également
à l'article 9 de
l'accord CEE - Turquie,
aux termes duquel «
les parties contractantes
reconnaissent que, dans
le domaine d'application
de l'accord (), toute
discrimination exercée
en raison de la nationalité
est interdite en conformité
du principe énoncé
dans l'article 7 du traité
». Enfin, elle rappelle
l'arrêt fondamental
de la Cour européenne
des droits de l'homme
qui considère que
l'interdiction de discrimination
en raison de la nationalité
s'applique également
aux droits de sécurité
sociale. Le principe dégagé
dans l'affaire Gaygusuz
serait un droit fondamental
faisant partie, à
ce titre, des principes
généraux
de droit dont la Cour
de justice doit garantir
le respect. L'exclusion
des ressortissants des
pays tiers du champ d'application
du règlement n°
1408/71 ne semble plus
être compatible
avec ces principes. La
décision Sema Sürül,
très attendue,
a été rendue
le 4 mai 1999 par la Cour
de justice. Elle est revenue
en toute logique sur sa
position antérieure,
d'ailleurs fort critiquée
par la doctrine, et a
proclamé que l'article
3, paragraphe 1, qui énonce
le principe d'égalité
de traitement, comporte
une obligation claire
et précise, qui
n'est subordonnée,
dans son exécution
ou ses effets, à
l'intervention d'aucun
acte ultérieur.
Il
est donc interdit de discriminer,
en raison de leur nationalité,
les ressortissants turcs
qui résident sur
le territoire de l'un
des Etats membres et auxquelles
les dispositions de la
décision n°
3/80 sont applicables.
Cette jurisprudence peut
être invoqué
par un justiciable turc
devant une juridiction
nationale pour lui demander
d'écarter la législation
interne discriminatoire
qui soumet l'octroi d'un
droit ( en l'espèce
des allocations familiales
) à une condition
qui n'est pas imposée
aux ressortissants nationaux
.
·
L'extension de l'effet
directe à d'autres
branches de la sécurité
sociale
D'après les
experts, l'article 3,
paragraphe 1, ne serait
pas la seule disposition
de la décision
n° 3/80 ayant un effet
direct. D'autres articles
peuvent subir le sort
du principe de non discrimination.
La Cour a reconnu que
la décision n°
3/80 était entrée
en vigueur malgré
le refus du Conseil de
prendre les mesures d'exécution
et d'après sa jurisprudence
constante on sait au sujet
de l'effet direct que
les dispositions invoquées
doivent énoncer
une obligation claire,
précise et inconditionnelle
et ne comporter aucune
réserve quant à
leur mise en oeuvre. Les
dispositions ne doivent
donc ni avoir un caractère
souple, ni s'illustrer
par des possibilités
de dérogations.
Il apparaît à
la lecture de la décision
n° 3/80 qu'environ
20 articles sur 32 sont
de cette nature. Outre
cela, pris isolément,
on peut observer que la
plupart des articles font
un renvoi au règlement
n° 1408/71 sur la
protection sociale des
ressortissants communautaires
pour leur application.
En résumé,
la décision n°
3/80 étend aux
ressortissants turcs le
champs d'application d'une
des libertés fondamentales
de la communauté,
à savoir le régime
de sécurité
sociale. La décision
n° 3/80 poursuit le
même but que le
règlement communautaire
n° 1408/71.
Dans l'affaire Taflan-Met
la Cour était distante.
Dans l'affaire Sema Sürül
elle est plus ouverte.
Les juges luxembourgeois
devraient franchir encore
un pas en annonçant
que le règlement
modifié n°
1408/71 doit s'appliquer
directement aux ressortissant
turcs sans que le Conseil
des ministres soit obligé
d'adopter un acte complétant
la décision n°
3/80. Ainsi la Cour mettrait
fin aux dysfonctionnements
des institutions européennes.
Le droit d'association
faisant partie du droit
communautaire et le droit
communautaire faisant
partie de l'ordre juridique
des Etats membres, il
est logique d'exiger à
la suite de la reconnaissance
du principe de l'égalité
de traitement que les
travailleurs turcs soient
assimilés aux ressortissants
communautaires en matière
de sécurité
sociale.
Cette
position soutenue également
par la Commission européenne
devrait s'étendre
à l'ensemble des
immigrés en situation
régulière.
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