Les relations entre l'Union européenne (UE) et la Turquie sont basées sur l'accord créant une association entre la Communauté économique européenne (CEE) et la Turquie, dit accord d'Ankara, signé le 12 septembre 1963 et entré en vigueur le 1er décembre 1964. L'accord d'association est complété par la signature, le 23 novembre 1970, d'un protocole additionnel.
L'objectif de l'association est de réduire l'écart qui existe entre l'économie turque et celle de la Communauté, préparant de la sorte l'adhésion éventuelle de la Turquie, prévue à l'article 28 dudit accord. Un volet important de l'instrument concerne l'harmonisation des législations, aussi bien en matière sociale avec la réalisation progressive de la liberté de circulation des travailleurs qu'en matière de liberté d'établissement et de prestation de services. Seule la libre circulation des travailleurs turcs sera abordée dans cette étude.
L'article 12 de l'accord d'association prévoit que « les parties contractantes conviennent de s'inspirer des articles 48, 49 et 50 du traité (de Rome) instituant la Communauté pour réaliser graduellement la libre circulation des travailleurs entre elles ». D'après l'article 36 du protocole additionnel la liberté de circulation devait se réaliser avant le 1er décembre 1986.
Malgré le caractère contraignant des textes toujours en vigueur, cette échéance n'a pas été respectée. On peut même affirmer sans difficulté que la politique de libre circulation des ressortissants turcs venant de Turquie à l'intérieur des frontières de l'UE est abandonnée. Aujourd'hui, même les travailleurs résidant régulièrement dans un Etat membre 1 ne bénéficient pas des droits résultant du principe de libre circulation des personnes, sauf dans certaines situations bien spécifiques. La plupart des Etats membres de la Communauté (en particulier l'Allemagne) craignent que si la libre circulation des travailleurs est instaurée, ils ne doivent faire face à une immigration massive de main-d'uvre turque chez eux, alors que chacun est confronté à une forte poussée de chômage.
Dorénavant, la priorité est d'améliorer substantiellement le sort des travailleurs turcs déjà présents sur le marché du travail des Etats membres. Les différents recours individuels sur la base des accords externes CEE - Turquie vont être à l'origine de la clarification du statut juridique des travailleurs turcs. La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), par l'interprétation qu'elle fait des questions préjudicielles posées par les tribunaux nationaux, montre sa volonté d'intervenir plus largement en faveur de l'intégration des ressortissants turcs. Pour y parvenir la Cour a dû admettre l'effet direct 2 d'un bon nombre de dispositions externes passées avec Ankara.
Le Conseil d'association CEE - Turquie a adopté, le 19 septembre 1980, une décision n° 1/80 relative au développement de l'association. Cette décision définie les conditions de renouvellement du permis de travail des ressortissants turcs se trouvant sur le territoire de la Communauté. Ses dispositions confèrent au travailleur turc qui en remplit les conditions des droits pouvant être directement invoqués devant les juridictions des Etats membres concernés. La CJCE a reconnu l'effet direct à ses articles 6 et 7 qui précisent les droits du travailleur turc et des membres de sa famille en matière d'emploi.

I. L'accès au marché de l'emploi : la prolongation automatique des permis de travail et de séjour

La décision n° 1/80 n'empiète pas sur la compétence souveraine des Etats membres de réglementer tant l'entrée sur leur territoire des ressortissants turcs que les conditions de leur premier emploi, mais règle uniquement, en son article 6 notamment, la situation des travailleurs turcs déjà régulièrement intégrés au marché du travail des Etats membres.

1. Les travailleurs turcs appartenant au marché du travail

La notion de « travailleur », selon la CJCE, a une portée communautaire. En conséquence, il faut transposer aux travailleurs turcs bénéficiant des droits reconnus par la décision n° 1/80 les principes admis dans le cadre des articles 48, 49 et 50 du traité sur l'UE. Ainsi, les travailleurs appartenant au marché du travail sont ceux qui sont employés sur une base contractuelle même s'ils ne travaillent qu'à temps partiel ou s'ils sont des stagiaires. La régularité de l'emploi suppose une situation stable et non précaire 3, c'est-à-dire que le travailleur doit être en règle vis-à-vis des lois de l'Etat membre d'accueil.
Les droits accordés sont soumis à des conditions qui diffèrent en fonction de la durée d'occupation d'un emploi régulier dans l'Etat membre concerné. Ces droits sont progressivement plus étendus.
- S'ils ont occupé leur emploi pendant au moins un an, les travailleurs turcs ont droit au renouvellement automatique de leur permis de travail, à condition toutefois qu'ils exercent la même activité auprès du même employeur .
- Si les travailleurs turcs ont occupé leur emploi pendant au moins trois ans, pas nécessairement auprès du même employeur mais au moins de façon continue, c'est-à-dire sans interruption (sauf en cas de vacances annuelles, de congé maladie ou de maternité, ou encore de chômage involontaire), les droits sont plus étendus : les travailleurs ont le droit de répondre à toute offre d'emploi, même si l'activité envisagée concerne un employeur différent. Mais une condition doit être remplie : il doit s'agir de la même profession.
- Enfin, si les travailleurs turcs ont occupé leur emploi pendant au moins quatre ans, tous les obstacles sont levés : l'activité salariée peut être exercée auprès de n'importe quel employeur. La Cour fait observer qu'un ressortissant turc qui a occupé régulièrement pendant plus de quatre ans sur le territoire d'un Etat membre un emploi bénéficie du « libre accès à toute activité salariée de son choix ». L'article 6 lui accorde non seulement le droit de répondre à une offre d'emploi préexistante, mais également le droit inconditionnel de rechercher et d'accéder à n'importe quelle activité salariée librement choisie, sans qu'une priorité des travailleurs des Etats membres puisse lui être opposée.
L'article 6 se borne à régler la situation du travailleur turc sur le plan de l'emploi sans se référer à sa situation au regard du droit de séjour. Cependant, la Cour de justice, par une interprétation positive, estime que le droit au travail et le droit de séjour sont intimement liés et qu'en reconnaissant au travailleur turc, après une certaine période d'emploi régulier, l'accès à toute activité salariée de son choix, on doit également reconnaître l'existence d'un droit de séjour. Le droit à l'emploi implique implicitement mais nécessairement un droit de séjour correspondant. Dans une affaire 4, la Cour affirme même le droit d'un travailleur turc d'obtenir la prorogation de son titre de séjour dans un Etat membre où il a exercé une activité régulière pendant plus de quatre ans lorsqu'il a volontairement résilié son contrat de travail pour rechercher dans cet Etat un nouvel emploi.
En effet, il serait absurde d'imaginer un droit au travail sans le droit de séjourner, sous peine d'anéantir les droits posés par la décision n°1/80.
La plupart des travailleurs turcs vivent et travaillent depuis plus de quatre ans dans les Etats membres d'accueil. Le libre accès à un emploi de leur choix, accompagné du droit de séjour, est donc garanti à cette catégorie de personnes.
La Cour conclut qu'un ressortissant turc peut prétendre au renouvellement de son permis de séjour, alors même qu'il avait été averti au moment de l'octroi des permis de travail et de séjour que ceux-ci ne lui avaient été accordés que pour une durée limitée et uniquement aux fins d'exercer une activité déterminée (cuisinier spécialisé par exemple) auprès d'un employeur nommément désigné. Donc, toute réglementation nationale plus restrictive aux travailleurs turcs doit être considérée comme étant incompatible 5 avec le système et l'objectif de la décision n° 1/80.
En outre, le travailleur turc employé dans la Communauté bénéficie grâce à l'article 37 du protocole additionnel d'une égalité de traitement par rapport aux nationaux, en ce qui concerne les conditions de travail et de rémunération. Cette règle est renforcée par sa reprise dans l'article 10 de la décision n°1/80. Ils produisent un effet direct.
Les droits que le travailleur turc retire de l'article 6 de la décision n° 1/80 sont transposés voire améliorés pour les membres de sa famille dans l'article 7.

2. La situation des membres de la famille du travailleur turc

La compétence en matière de réglementation du regroupement familial appartient aux Etats membres. Il convient par conséquent de se reporter à la législation interne de l'Etat membre où le travailleur turc est établi. Un droit essentiel reste ainsi à l'écart du droit de l'association. Le regroupement familial n'est certes pas un droit communautaire mais ce dernier permet de créer des conditions favorables aux membres de la famille qui ont été autorisés à rejoindre le travailleur turc.
La décision n° 1/80 fait une distinction entre les membres de la famille autorisés à rejoindre le travailleur turc dans l'Etat d'accueil et qui y ont résidé régulièrement pendant une certaine période, d'une part (article 7, premier alinéa ), et les enfants d'un tel travailleur, qui ont accompli une formation professionnelle dans l'Etat membre concerné, d'autre part (article 7, second alinéa).
- Les droits accordés aux membres de la famille 6 varient, comme pour le renouvellement du permis de travail des travailleurs turcs, en fonction de la durée de la résidence dans le pays d'accueil.
Une résidence régulière depuis trois ans permet aux membres de la famille du travailleur turc de répondre à toute offre d'emploi, sous réserve de la priorité à accorder aux ressortissants communautaires. C'est donc une attribution automatique d'un titre de travail après une cohabitation de trois ans et non d'un renouvellement comme pour les travailleurs turcs.
Surtout, une résidence régulière depuis cinq ans donne aux membres de la famille un libre accès à toute activité salariée de leur choix, sans que les travailleurs communautaires bénéficient cette fois d'une priorité.
- Les enfants poursuivant une formation professionnelle 7 peuvent accéder à toute activité librement choisie. Cet avantage est subordonné à deux séries de conditions : l'un des parents au moins doit être considéré comme un travailleur et être employé depuis, au moins trois ans dans le pays d'accueil ; ensuite, l'enfant doit avoir achevé une formation professionnelle dans le même Etat membre d'accueil. Le droit d'obtenir un permis de travail est acquis, quelle que soit la durée de la formation qui a été suivie. Dans cette procédure, la condition de durée et de régularité du séjour disparaît pour l'enfant. Il n'est plus exigé que l'enfant compte trois ans de résidence au préalable. On ne peut qu'en conclure que l'enfant doit être autorisé à travailler et donc à séjourner dans l'Etat d'accueil quels que soient son âge, le motif pour lequel il y venu (tourisme, visiteur, faire des études) et sa propre durée de résidence dans cet Etat dès lors qu'il y aura accompli une formation professionnelle, sans là encore que des exigences de durée ou de fond ne soient imposées.
La jurisprudence de la CJCE illustre très clairement que le travailleur turc et les membres de sa famille sont placés dans une situation privilégiée par rapport aux travailleurs des autres pays tiers ayant conclu un accord avec l'UE (Maghreb, PECOs, ACP), puisque les droits, en matière d'emploi, qui leur sont conférés nécessitent également un droit de séjour.
Cette communautarisation de leur droit de séjour signifie, notamment, que les Etats membres ne peuvent plus éloigner de leur territoire les ressortissants turcs remplissant les conditions de l'article 6 et 7 de la décision n° 1/80 pour des motifs tirés de leur législation générale sur les étrangers. D'ailleurs, il existe une clause de « stanstill » (article 13) qui interdit de nouvelles restrictions concernant les conditions d'accès à l'emploi. Les autres immigrés vivant en Europe sont épargnés par cette jurisprudence.
Simplement, il faut signaler qu'il existe malgré tout à l'article 14 de la décision n° 1/80 des réserves. Le refus de renouvellement du permis de travail et de séjour aux travailleurs turcs et le refus d'une première attribution aux membres de leur famille peuvent être décidés uniquement pour des raisons tenant à l'ordre public, la sûreté publique et la santé publique.
A côté des avantages analysés ci-dessus, il existe des droits qui sur papier sont accordés aux ressortissants turcs mais en pratique ils en sont dépourvus.

II. Les limites aux droits acquis des travailleurs turcs

Ces droits sont les difficultés liées à la priorité d'embauche, à l'aide apportée pendant les périodes d'inactivités et la protection sociale.

1. La seconde priorité d'emploi et l'assistance sociale lors de la recherche d'un emploi

L'article 8, paragraphe 1 de la décision n° 1/80 accorde aux travailleurs turcs ce qu'on a appelé la seconde priorité, c'est-à-dire que, lorsqu'une offre d'emploi ne peut être satisfaite par l'appel à la main-d'uvre disponible sur le marché de l'emploi des Etats membres, ces Etats doivent «s'efforcer» d'accorder une priorité aux travailleurs turcs sur les travailleurs ressortissants d'autres Etats tiers. L'utilisation du verbe s'efforcer montre bien la très faible efficacité que peut avoir une telle disposition dans un système de marché concurrentiel où les Etats ne peuvent imposer aux entreprises les choix qu'elles doivent prendre en matière d'embauche. Il est évident que si les juges de Luxembourg avaient à se prononcer ils ne reconnaîtraient pas une force obligatoire à cet article. Par ailleurs, dans aucune législation des Etats membres, on trouve une mention de réglementation ou de pratiques administratives privilégiant les travailleurs turcs par rapport aux ressortissants des autres pays tiers, en ce qui concerne l'accès prioritaire aux offres d'emplois.
L'article 10, paragraphe 2, octroie aux ressortissants turcs qui tombent dans son champ d'application (les travail-leurs qui ont travaillé régulièrement pendant quatre ans et les membres de leur famille pouvant se prévaloir de l'article 7) la même assistance des services de l'emploi que celle dont bénéficient les travailleurs communautaires en vertu de l'article 5 du règlement n° 1612/68 8. Ce paragraphe qui est rédigé en des termes clairs, précis et inconditionnels a un effet direct. Il y a incontestablement la volonté de rapprocher la situation des travailleurs turcs avec celle des travailleurs communautaires. On constate cependant que les travailleurs turcs au chômage ne sont pas mieux traités que les autres étrangers dans les Agences d'emploi.
En matière de sécurité sociale aussi les ressortissants turcs rencontrent des problèmes même si une amélioration semble se dessiner avec la nouvelle jurisprudence de la Cour de justice.

2. La protection sociale des travailleurs turcs

Les premières dispositions décidées en matière de sécurité sociale ont été adoptées, en exécution de l'article 39 du protocole additionnel, par le Conseil d'association CEE - Turquie dans une décision n° 3/80 du 19 septembre 1980. Pour l'essentiel, cette décision reprend les grands principes qui figurent dans le règlement modifié n° 1408/71 9, applicable aux ressortissants communautaires, à savoir :les prestations de maladie et de maternité ; les prestations d'invalidité, y compris celles qui sont destinées à maintenir ou à améliorer la capacité de gain ; les prestations de vieillesse ; les prestations d'accident du travail et de maladie professionnelle ; les allocations de décès ; les prestations de chômage ; les prestations familiales.
Le contentieux relatif à la décision n° 3/80 est très récent et par conséquent très incomplet. C'est essentiellement la question de l'effet direct qui a été abordée jusqu'à présent et non pas la portée du principe de l'égalité de traitement.
La Cour estime que, bien que la décision ne compte aucune disposition relative à son entrée en vigueur, elle est bien entrée en vigueur à la date de son adoption en raison du caractère contraignant que l'accord attache aux décisions du Conseil d'association, soit le 19 septembre1980, et que, depuis lors, les parties contractantes étaient liées par cette décision. Toutefois, constatant que la décision n° 3/80 était destinée « à être complétée et mise en application par un acte ultérieur du Conseil », la Cour a considéré que cette décision n'avait pas d'effet direct sur le territoire des Etats membres et n'était pas, dès lors, de nature à engendrer pour les particuliers le droit de s'en prévaloir devant les juridictions nationales. Elle ajoute que « même si certaines de ses dispositions sont claires et précises, la décision n° 3/80 ne peut être appliquée tant que des mesures complémentaires de mise en uvre n'ont pas été adoptées par le Conseil » 10.
Mais depuis, la Cour de justice a été de nouveau saisie 11 d'une question préjudicielle en interprétation de la décision n° 3/80. Contrairement aux questions libellées en des termes généraux qui étaient posées dans l'affaire Taflan-Met, la Cour devra statuer, dans cette nouvelle affaire, sur la question précise de l'effet direct de l'article 3 12, paragraphe 1, de la décision n° 3/80, relatif au principe de l'égalité de traitement. La Cour va maintenant devoir trancher une question d'autant plus délicate que, six jours seulement après son arrêt Taflan-Met du 10 septembre 1996, la Cour européenne des droits de l'homme a rendu l'arrêt Gaygusuz dans lequel les juges de Strasbourg estiment que l'article 14 de la Convention européenne des droits de l'homme , qui prohibe toute distinction dans la jouissance de droits et libertés reconnus dans la convention, fait obstacle à la différence de traitement entre nationaux et étrangers.
La décision de la Cour de justice est très attendue. Elle devrait en toute logique revenir sur sa position antérieure, d'ailleurs fort critiquée, et dire que l'article 3, paragraphe 1, qui énonce le principe d'égalité de traitement, comporte une obligation claire et précise, qui n'est subordonnée, dans son exécution ou ses effets, à l'intervention d'aucun acte ultérieur.

Les ressortissants turcs, de loin le groupe d'immigrés le plus important d'Europe, en attendant l'amélioration de leur statut par d'autres affaires pendantes devant la CJCE, bénéficient déjà d'un standard minimum inviolable par les Etats membres. L'égalité de traitement de la décision n°3/80 et l'obtention du droit de travail et de séjour de la décision n° 1/80 sont définitivement acquises.

NOTES

1- Par " Etat membre " il faut comprendre les quinze Etats de l'Union européenne.
2- Voir CJCE, aff.12/86, Meryem Demirel, arrêt du 30 septembre 1987, Rec.1987, p.3719 et CJCE, aff.C-192/89, S.Z. Sevince, arrêt du 20 septembre 1990, Rec.1990, p. I 3461.
3- CJCE, aff.C-237/91, Kazim Kus, arrêt du 16 décembre 1992, Rec.1992, p. I-6781.
4- CJCE, aff.C-171/95, Recep Tetik c. Land Berlin, arrêt du 23 janvier 1997, Rec.1997, p. I-329.
5- Voir CJCE, aff.C-36/96, Faik Günaydin, arrêt du 30 septembre 1997, Rec.1997, p. I-1 et CJCE, aff.C-98/96, Kasim Ertanir, arrêt du 30 septembre 1997, Rec.1997, p. I-1.
6- CJCE, aff.C-351/95, Mme Kadiman , arrêt du 17 avril 1997, Rec.1997, p. I-2133.
7- CJCE, aff.C-355/93, Eroglu c/ Land Baden-Württemberg, arrêt du 16 décembre 1994, Rec.1994, p. I-6807.
8- Règlement ( CEE ) n° 1612/68 du Conseil relatif à la libre circulation des travailleurs, JOCE, n° L 257 du 19 octobre 1968.
9- Règlement ( CEE ) 1408/71 du Conseil, du 14.06.1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté; ( JOCE L 28 du 30.01.1997).
10- CJCE, aff.C-277/94, Z. Taflan-Met et autres, arrêt du 10 septembre 1996, Rec.1996, p. I-4085.
11- CJCE, aff.C-262/96, Sürül c.Bundesanstalt für Arbeit in Nürberg, Conclusions de M. La Pergola du 12 février 1998, non encore publiée( en instance).
12- Art. 3, § 1 : " Les personnes qui résident sur le territoire de l'un des Etats membres et auxquelles les dispositions de la présente décision sont applicables sont soumises aux obligations et sont admises au bénéfice de la législation de tout Etat membre dans les même conditions que les ressortissants de celui-ci sous réserve des dispositions particulières de la présente décision ".
13- CEDH, aff. n° 39/1995/545/631, Gaygusuz c. Autriche, arrêt du 16 septembre 1996, Rec., p.1132.